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红网时刻(ke)新闻记(ji)者 吴公然 长沙报道(dao)
3月1日，备受社会关注和期待的《湖南省秸秆(gan)综(zong)合(he)利用若干(gan)规定》（以下简称《若干(gan)规定》）正式施(shi)行，受到即将赴京履职的在湘(xiang)全(quan)国人大代表的热议。
《若干(gan)规定》是全(quan)国首部规范秸秆(gan)综(zong)合(he)利用的省级地方性(xing)法规，于1月8日经湖南省十(shi)四届人大常(chang)委会第十(shi)四次会议通过并公布。
1月8日，湖南省十(shi)四届人大常(chang)委会第十(shi)四次会议表决(jue)通过了《湖南省秸秆(gan)综(zong)合(he)利用若干(gan)规定》。王美华 摄
记(ji)者注意到，2月23日发布的中央一号文件《中共(gong)中央 国务院(yuan)关于进一步(bu)深化农村改革 扎实推进乡村全(quan)面振(zhen)兴的意见》提出，支持秸秆(gan)综(zong)合(he)利用，精准划定禁烧范围，依法依规落实禁烧管控要求(qiu)。
中央一号文件有关秸秆(gan)综(zong)合(he)利用的表述，正是《若干(gan)规定》中的核心条文。比如，《若干(gan)规定》明(ming)确(que)了秸秆(gan)综(zong)合(he)利用的五种主要方式（肥料化、饲料化、基料化、原料化和能源化）；规定秸秆(gan)可以进行露天焚烧，但限定了区域……
不少在湘(xiang)全(quan)国人大代表认为，全(quan)文仅10条、共(gong)1640字的《若干(gan)规定》，从法治层(ceng)面解决(jue)秸秆(gan)综(zong)合(he)利用支持政策(ce)不足和焚烧管理“一禁了之”的问题。
立法之初的“三大挑战”
2024年立法之初，环顾全(quan)国，还没有一部有关秸秆(gan)综(zong)合(he)利用的省级地方性(xing)法规。实际上，通过立法来保障秸秆(gan)综(zong)合(he)利用，规范秸秆(gan)露天焚烧问题，早已成为基层(ceng)的渴盼。
“因(yin)地制宜推进秸秆(gan)综(zong)合(he)利用，对于提升耕地质量，改善农业(ye)农村生(sheng)态环境，加快农业(ye)绿色低碳(tan)发展，巩固(gu)拓展脱贫攻坚成果，促进农民增收、农业(ye)增效具有重大意义。”在去年全(quan)国两会上，全(quan)国人大代表、临澧县(xian)四新岗镇白云村油菜种植(zhi)户沈昌健就加强秸秆(gan)综(zong)合(he)利用提了建(jian)议。
然而，针对秸秆(gan)综(zong)合(he)利用立法，不是一件容易(yi)的事(shi)。
湖南省人大农业(ye)与农村委员会办公室主任鲁宝介绍(shao)，当时，秸秆(gan)综(zong)合(he)利用立法面临三大挑战：一是在秸秆(gan)处理上，表达诉求(qiu)的群体(ti)多，社会关注度高(gao)，属于一点即燃的敏感话题；二是有关秸秆(gan)露天焚烧的监管涉及多个部门，容易(yi)出现部门间的扯皮(pi)；三是秸秆(gan)综(zong)合(he)利用成本高(gao)、技(ji)术难度大，农民参与意愿不高(gao)。
关于秸秆(gan)综(zong)合(he)利用的省级立法，尽管挑战大，也没有其他(ta)省干(gan)过这事(shi)，但并不代表湖南就不能干(gan)。
此时，湖南通过不断探(tan)索，“小快灵”立法工(gong)作取得了突破，2023年新制定通过的法规中，省本级“小快灵”立法项目占比超过70%、市州占比近(jin)80%。
比如，通过“小快灵”立法方式制定《湖南省重污(wu)染天气防治若干(gan)规定》，明(ming)确(que)污(wu)染成因(yin)分析、日常(chang)减排、主要污(wu)染源治理等法定要求(qiu)，在全(quan)国尚属首例。
有没有可能通过“小快灵”方式对秸秆(gan)问题进行立法？
探(tan)索拉开帷幕。2024年3月，这个本没有纳(na)入省人大常(chang)委会五年立法规划中的立法项目，临时加进了当年的立法计划中，一部开全(quan)国先河的地方性(xing)法规正式进入孕育阶段。
立法调研组在吉林调研。
摸着石头过河
对于秸秆(gan)焚烧，是禁止还是放开？秸秆(gan)如何利用？这是此次立法面临的核心问题。
针对这个问题，沈昌健认为，秸秆(gan)焚烧不能一“禁”了之、一“罚”了之。如果对水稻秸秆(gan)不进行有效处理就直接种植(zhi)油菜，势(shi)必导致油菜苗成活率低，病虫(chong)害多，农民得不偿失(shi)，严(yan)重影响农民种田的积极性(xing)。
当时，由省人大农委、省农业(ye)农村厅(ting)、省司法厅(ting)等部门和有关专家(jia)组成的立法调研组，在省内外进行了广泛调研，摸着石头过河。
调研组从抖音上看到吉林省放开了露天烧秸秆(gan)，结果到了才知道(dao)，吉林全(quan)域禁烧。但这次吉林之行有另外一个收获，只要方法对头，其实群众(zhong)对秸秆(gan)利用并不抵触。
吉林省四平市梨树镇夏家(jia)村种粮大户邵亮亮利用机械化作业(ye)，将秸秆(gan)用于喂牛(niu)喂羊，制作肥料，带动村民对秸秆(gan)利用认识的提高(gao)，自觉配(pei)合(he)大户开展秸秆(gan)综(zong)合(he)利用。
“秸秆(gan)综(zong)合(he)利用是一体(ti)两面，利用搞(gao)得好，无序露天焚烧自然就会减少。”参与调研的省农业(ye)农村厅(ting)农业(ye)资源保护与利用处副处长李维峰说(shuo)。
全(quan)国人大代表、慈利县(xian)芬芳种养专业(ye)合(he)作社负责人宁(ning)芬芳说(shuo)，目前秸秆(gan)离田收集难、利用难也是现实。比如，将秸秆(gan)打捆从田里运出去的成本，很难从秸秆(gan)利用中收回来。如果直接粉(fen)碎还田，收割机还得加装一个几万元的装置，作业(ye)时会增加油耗，这都(dou)是挡(dang)在秸秆(gan)利用前的拦路(lu)虎。
调研组在安徽调研了秸秆(gan)利用。
安徽创建(jian)“县(xian)有规模化利用企业(ye)、乡镇有标准化收储中心、村有固(gu)定收储站点、组有专业(ye)化收集队伍”的“四级”秸秆(gan)收储运体(ti)系，探(tan)索“核心技(ji)术—领军(jun)企业(ye)—产业(ye)链条—产业(ye)集群”的发展模式，将秸秆(gan)做成衣服、杯子、篮子、托盘等产品，让调研组大开眼界，深受启(qi)发。
立法调研组在安徽调研。
“禁”改“限”的湖南创新
一圈调研下来，调研组发现，由于秸秆(gan)涉及环境保护和公共(gong)安全(quan)，外省几乎都(dou)是禁烧秸秆(gan)。
湖南这次立法，是不是也该禁？这个问题成了压在立法工(gong)作者心中的一块(kuai)石头。
对于秸秆(gan)焚烧污(wu)染环境，有立法工(gong)作者表达了不同(tong)意见：过度强调秸秆(gan)焚烧对环境的危害，将秸秆(gan)焚烧视为大气污(wu)染的罪魁祸首过于片面。
与此同(tong)时，调研组发现，秸秆(gan)禁烧的“一刀切”政策(ce)在实施(shi)过程中，效果并不理想。
宁(ning)芬芳说(shuo)，由于目前还没有成熟(shu)的秸秆(gan)高(gao)值化利用模式，同(tong)时出于烧制农家(jia)肥、缓解田间病虫(chong)害、提高(gao)耕地质量的需(xu)要，很多农户选择了低成本的露天焚烧方式。在禁烧政策(ce)下，很多地方出现了“干(gan)部盼下雨，农民等天黑”的现象。
民众(zhong)有所呼，立法有所应。
《若干(gan)规定》起草人之一，省农业(ye)农村厅(ting)政策(ce)法规处处长聂建(jian)刚说(shuo)，我们在立法中把秸秆(gan)综(zong)合(he)利用和露天焚烧管理结合(he)起来进行制度设计，将秸秆(gan)焚烧由“禁”改“限”，同(tong)时明(ming)晰部门职责，赋予乡镇执(zhi)法权惩治违法行为，解决(jue)“乡镇看得见管不着，县(xian)里管得着看不见”的难题。
记(ji)者获悉，作为《若干(gan)规定》的配(pei)套(tao)政策(ce)，《湖南省关于支持秸秆(gan)综(zong)合(he)利用的若干(gan)措施(shi)（2025-2027年）》即将出炉，重点谋划和布局(ju)一批秸秆(gan)综(zong)合(he)利用重点县(xian)，配(pei)套(tao)出台(tai)信贷、税(shui)收、用电、用地等方面的支持政策(ce)和资金奖(jiang)补(bu)办法，重点支持从“收、储、用、技(ji)、导、宣”六个方面抓好秸秆(gan)综(zong)合(he)利用。
全(quan)国人大代表、湖南师范大学法学院(yuan)教(jiao)授肖北庚(geng)认为，《若干(gan)规定》突破了秸秆(gan)禁烧“一刀切”铁律(lu)，将“禁止焚烧”简单的“堵”转变为划定禁烧区和限烧区进行分类管理的“疏(shu)”，以创新的管理思路(lu)和务实的举措，探(tan)索出符(fu)合(he)地方实际的治理路(lu)径。
“《若干(gan)规定》既回应社会的关切，又体(ti)现了尊重客观规律(lu)的基本要求(qiu)，是一部让人民群众(zhong)的合(he)法权益得到确(que)认、保障、实现的地方立法。”全(quan)国人大代表、绥宁(ning)县(xian)河口苗族乡杨家(jia)寨(zhai)村村民胡美娥说(shuo)。
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